Démocratie à Madagascar : beaucoup d’apôtres, mais pas assez d’actes.

Le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de Droit (HCDDED) est opérationnel administrativement depuis mars 2018, mais ses membres étaient déjà prêts depuis 2016 avec les premières élections des différents représentants devant le composer. Pour faire connaître que le HCDDED est dans la place et compte bien y rester pour se constituer en observatoire et balise aux éventuelles atteintes aux libertés publiques et aux principes démocratiques de manière indépendante, cet organe constitutionnel a sorti un magazine qui se présente également comme un laboratoire d'idées. En voici un exemple, une réflexion sur le processus démocratique à Madagascar.

S’il y a un mot dont tout le monde se prétend fervent défenseur à Madagascar, c’est bien celui de démocratie. A tous les échelons de la société, et à la moindre occasion, chacun s’en affirme militant et s’en proclame porte-flambeau. Mais concrètement, cette adhésion affichée par les mots ne se traduit pas nécessairement dans les actes. En effet, on constate au quotidien le grand écart entre principes démocratiques et applications pratiques, du haut en bas de la pyramide des citoyens. Coup d’Etat au nom de la démocratie ; déclarations sécessionnistes au nom de la démocratie ; « fake news », calomnies et insultes sur les médias sociaux au nom de la démocratie ; occupations de la voie publique par les marchands de rue au nom de la démocratieetc. La classe politique connaît parfaitement les principes de la démocratie quand elle est dans l’opposition, mais elle a tendance à être frappée d’amnésie quand elle accède au pouvoir.Il importe donc de se donner une compréhension commune du concept, pour tenter de comprendre ce dont on parlevraiment quand on évoque le mot. En effet, trop occupés à revendiquer les droits, beaucoup de Malgaches oublient les devoirs et obligations inhérents à la démocratie.

La démocratie, il faut bien plus que des élections.

Définir la démocratie n’est pas chose aisée. Parmi les nombreuses définitions possibles, nous avons retenuecelle du Prix Nobel d’économie Amartya Sen quidécrit la démocratie comme « la possibilité pour tous les citoyens de participer aux discussions politiques et d'être ainsi en mesure d'influencer les choix concernant les affaires publiques »(Sen, 2006, p. 12).

Dans l’édition 2002 de son Rapport mondial sur le développement humain (PNUD, 2002, p. 4), le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) a précisé en six points les critères d’un régime démocratique :un système de représentation, avec des partis politiques et des groupes de défense d’intérêts qui soient opérationnels ; un système électoral garantissant des élections libres et non entachées d’irrégularités, ainsi que le suffrage universel ;un système d’équilibre reposant sur la séparation des pouvoirs, avec une branche judiciaire et une branche législative indépendantes ;une société civile active, à même de contrôler les actions du gouvernement et des entreprises privées, et de proposer des modes différents de participation politique ; des médias libres et indépendants ; un contrôle effectif des civils sur l’armée et les autres forces de sécurité. Chacun évaluera en son âme et conscience la performance de Madagascar sur chacun de ses points.

Les élections sont donc importantes, mais elles ne sont pas suffisantes pour déterminer du caractère démocratique d’un régime. La mise en avant de l’existence d’élections pour prétendre que la démocratie existe, sans chercher à considérer les autres aspects, reflète ce que Terry Karl qualifie d’ « électoralisme fallacieux »(fallacy of electoralism)(Diamond, 1997, p. 9). Il est donc nécessaire de faire la distinction entre « démocratie électorale » et « démocratie libérale ». Clarke et Foweraker invitent à opérer une distinction entre les conceptions minimaliste (« thin ») et maximaliste (« fat ») de la démocratie. Le niveau minimaliste se limite à une seule caractéristique institutionnelle, comme par exemple la compétition électorale, tandis que le niveau maximaliste s’attache à embrasser une large vision de la démocratie dans laquelle les institutions, les processus et les conditions de libertés civiles et de droits politiques permettent une réelle compétition pour le pouvoir  (Masunungure Eldred (Ed.), 2009).

L’illustration 1, œuvre du dessinateur de presse Aimé Razafy, reflète les lacunes du système électoral telles qu’il les voyait à Madagascar en 1992, et quela société civile continue jusqu’à présent d’évoquer dans ses interventions.

Illustration 1. Un système électoral à la fiabilité limitée (auteur : Aimé Razafy, 1992).

La pratique discutable de la démocratisation par voie de crise.

Rappelons que du fait de leur caractère insatisfaisant par rapport aux normes démocratiques, il y a une volatilité extrêmement rapide des acquis d’une élection à Madagascar. Philibert Tsiranana, élu en janvier 1972 par 99,78% des voix, est renversé par la rue en mai de la même année. Didier Ratsiraka, réélu au premier tour des élections de mars 1989 par 63% des voix pour un troisième mandat, doit faire face à une grave crise à partir de juin 1991.  Albert Zafy, élu par 66% des voix en février 1993, doit quitter le pouvoir suite à une procédure d’empêchement votée en 1996 par une Assemblée nationale. Marc Ravalomanana, réélu par 53% des voix en 2006, est balayé par la crise au premier trimestre 2009. Une élection peu convaincante ne produit donc pas de légitimité durable. Quatre crises politiques violentes en cinquante-huit ans d’indépendance républicaine : l’histoire politique du pays nous jette à la face les conséquences d’élections dont les résultats ne s’imposent pas à tous.

Nous définirons une crise politique violente comme une « Situation de rupture du contrat social que les institutions ne sont plus capables de gérer, et dans laquelle au moins une des parties en présence utilise la violence de façon répétée pour faire triompher une cause politique telle que l’accès ou le maintien au pouvoir ».

L’illustration 2, œuvre du dessinateur de presse Aimé Razafy reflète son soupçon sur les véritables motivations des crises politiques : l’accès aux bénéfices (symbolisé par un festin) que permet une arrivée au pouvoir.

Illustration 2. L’arrivée au pouvoir grâce à une crise politique permet de « manger » (Aimé Razafy, 1992).

De 1960 à 2015, à une seule exception près (Norbert Ratsirahonana), tous les chefs d’État qui ont exercé le pouvoir à Madagascar ont eu directement ou indirectement affaire à une crise violente, soit pour arriver au pouvoir, soit pour le quitter, ou même pour certains d’entre eux, dans les deux cas. Ainsi, sur cette période, aucun Président élu n’a pu terminer son mandat ou sa série de mandats octroyé(e) par les élections. Soit il a été renversé par la rue, soit un événement imprévu a raccourci son mandat et a débouché sur une Transition ou un transfert de pouvoir dans des conditions extraconstitutionnelles.

Certes, toutes les alternances n’ont pas été violentes. Il y a en effet eu des cas d’alternance paisible, mais qui se sont produits hors du cadre constitutionnel : désignations (soit sous forme de transmissions de pouvoir ou de votes dans un cercle restreint), ou bien par le biais d’élections ayant elles-mêmes clôturé une transition générée par un épisode violent (crise politique ou assassinat). Les arrivées au pouvoir du Professeur Zafy et de Hery Rajaonarimampianina rentrent dans ce dernier cas, et ne peuvent donc pas être considérées comme desalternances électorales paisiblescaractérisant « aujourd’hui les démocraties qui fonctionnent » (Quermonne, 2003, pp. 8-9).

Il n’y a donc eu qu’une seule alternance démocratique paisible à Madagascar durant les 55 premières années d’indépendance républicaine : celle de 1997 entre Norbert Lala Ratsirahonana et Didier Ratsiraka, ce dernier étant vainqueur d’une élection à laquelle le chef d’Etat sortant participait. Mais M. Ratsirahonana était un chef d’Etat désigné, et non élu. Par conséquent, durant ces 55 ans, aucun chef d’Etat arrivé au pouvoir par le biais d’une élection n’a été en mesure de remettre le pouvoir à un opposant arrivé au pouvoir par les urnes.

Comment évaluer la démocratie malgache ?

Au-delà des idéologies partisaneset des arguments de propagande qui ouvrent un boulevard à une compréhension à géométrie variable de la démocratie, il faut souligner que celle-ci peut se mesurer par le biais de certains indicateurs. Pour tenter d’apporter un regard objectif sur le sujet, nous proposerons trois graphes couvrant au moins une décennie pour nous éclairer sur la question.

La figure 1 est produite à partir des données du projet Varieties of Democracy (V-Dem) mené par l’Université de Gothenburg en Suède. L’index de démocratie libérale reflète la réponse à la question suivante : « Dans quelle mesure l'idéal de la démocratie libérale est-il atteint ? ». Dans la conception du projet V-DEM, « le principe libéral de la démocratie souligne l’importance de la protection des individus et les droits des minorités contre la tyrannie de l'Etat et la tyrannie de la majorité ». Sur une échelle de 0 à 1 (1 étant la meilleure note), on constate que la crise de 2009 a annihilé tous les acquis de la transition de 1991-1993 en matière de démocratie libérale. En effet, elle a aggravé la baisse constatée dans les années précédentes et a ramené le niveau de Madagascar à la même note qu’en 1975 (0,10).

Figure 1. Index de démocratie libérale à Madagascar (source : https://www.v-dem.net)

La liberté de la presse est considérée comme un bon indicateur de la démocratie. La figure 2 illustre le rang de Madagascar dans le classement établi par Reporters sans Frontières. On y observe que le meilleur rang est celui de 2003, qui voit Madagascar être dans les 50 premiers depuis que ce classement existe. Malheureusement, ce rang va se détériorer progressivement dès l’année suivante, jusqu’à la 134^ème place engendrée par le coup d’Etat de 2009.

Figure 2. Classement de Madagascar en matière de liberté de la presse

(source : Reporters sans frontières).

Enfin, la figure 3 illustre l’évolution de l’Index de démocratie pour Madagascar, tel qu’établi par The Economist Intelligence Unit. Parmi les quatre régimes possibles (régime autoritaire, régime hybride, démocratie imparfaite, démocratie totale), Madagascar n’a jamais pu dépasser le statut de régime hybride. Les années 2009 à 2012 ont même été les pires depuis que ce classement existe.

Figure 3. Evolution de l’Index de démocratie pour Madagascar (source : The Economist Intelligence Unit).

Ces indicateurs permettent de constater que Madagascar a encore du chemin à parcourir avant de pouvoir prétendre être une démocratie complète. Toutefois, ils permettent également de mesurer les nombreuses avancées depuis 1960, malgré certaines périodes de recul.

Il faut mettre fin à la « démocratie-vitrine ».

En 1994, dans l’enthousiasme de l’arrivée au pouvoir du Professeur Albert Zafy, Jaona Ravaloson écrit ceci : «Au moment où, dans plusieurs pays, la transition démocratique renouvelée et redynamisée par le discours de la Baule patine, la réussite du cas malgache pourrait-elle lui donner un second souffle et une nouvelle jeunesse, selon la désormais classique théorie des dominos ? Dans tous les cas, Madagascar a apporté sa brique à la construction d’un nouvel ordre mondial, celui né des cendres de la guerre froide et de la décomposition de l’ex-empire soviétique »(Ravaloson, 1994, p. 127). La vie politique depuis l’écriture de ces lignes montre le caractère fragile des avancées dans le processus de démocratisation.

Le défi est donc de capitaliser les acquis tout en évitant les reculs. Renforcer la capacité du pays à organiser des élections crédibles et en mesure de produire des résultats qui s’imposent à tous, vainqueurs comme vaincus, est un élément fondamental de la démocratisation. Le processus doit instaurer la confiance pour éviter de prêter le flanc aux contestations, portes ouvertes aux crises post-électorales. Latension actuelle qui précède le premier tour de l’élection présidentielle de novembre 2018 doit inviter les dirigeants et les citoyens à redoubler de vigilance.Les récriminations sur les lacunes de la liste électorale ne sont pas toutes dénuées de fondement, tout comme les interrogations sur les financements de campagne électorale. Dans plusieurs cas, leur abondance pose deux questions : primo, d’où viennent les fonds ; secundo, quelle est la contrepartie ou le retour sur investissement qui est exigé par les sponsors ou investisseurs ? En l’absence d’un cadre qui permet le contrôle, la démocratie malgache ne pourra être que dénaturée par l’argent, comme le montre l’illustration 3, sous la plume de Pov.

Illustration 3. Une démocratie qui s’écrit à coups de liasses de billets (source : Pov / l’Express de Madagascar)

Si Madagascar veut mettre fin au moule crisogène qui le prédispose depuis des décennies aux crises récurrentes, il faut que les institutions, la société civile et les médias trouvent les moyens de mettre fin à la « démocratie-vitrine », marquée par une superficialité dans laquelle les mots et les engagements envers la démocratie ne sont pas toujours suivis de faits, tant au niveau des dirigeants que des opposants. Par exemple, se baser sur des noms de baptême (république « démocratique », république « humaniste et écologiste » etc), l’organisation d’élections dans lesquelles les électeurs ne se retrouvent pas, les autoproclamations d’un statut de démocrate, ou la manipulation de dispositions pénales par l’Exécutif pour empêcher les voix discordantes. On l’a constaté depuis des décennies :de telles pratiques ne peuvent asseoir une démocratie et une légitimité durables. Améliorer cette situationest un travail de longue haleine, et surtout, une œuvre collective.Mais en a-t-on la volonté, et surtout, en a-t-on les moyens ?

Andrianirina R.

Doctorant en science politique

Institut d’Etudes Politiques Madagascar

Travaux cités

Diamond, L. (1997, Mars). Is the third wave of democratization over ?, Working Paper #236.Récupéré sur Kellogg Institute: https://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/WPS/237.pdf

Masunungure Eldred (Ed.). (2009). Defying the Winds of Change. Zimbabwe’s 2008 Elections. Consulté le Juillet 20, 2014, sur Konrad-Adenauer-Stiftung: http://www.kas.de/upload/dokumente//2010/05/Defying_Intro.pdf

PNUD. (2002). Rapport Mondial sur le Développement Humain. Bruxelles: De Boeck Universtity.

Quermonne, J.-L. (2003). L'alternance au pouvoir. Parid: Montchrestien.

Ravaloson, J. ( 1994). Transition démocratique à Madagascar. Paris: L'Harmattan.

Sen, A. (2006). La démocratie des autres. Paris: Payot et Rivages.

 

 

10 questions que vous avez toujours voulu poser sur le HCDDED sans jamais oser le faire

L’esprit de création du Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de Droit (HCDDED) est fondé sur la promotion de la démocratie et de la restauration de l’Etat de droit.

 

1. Le HCDDED est-il constitutionnel ?

La Constitution de la IVème République a prévu en son article 43 la mise en place du HCDDED. En effet, la création d’une structure chargée de superviser l’application de l'Etat de droit, libertés publiques, démocratie et protection des droits de l’Homme s’avère primordiale pour éviter d’éventuelles dérives au sein de l’administration, ainsi que d’éventuelles atteintes aux libertés publiques et aux principes démocratiques.

2. Quelles sont sa mission et ses attributions ?

D’une manière générale, le HCDDED est tenu d’observer le respect de l’éthique du pouvoir, de la démocratie, du respect de l’Etat de Droit, et de contrôler la promotion des droits de l’Homme. Dans cette optique, le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de Droit peut formuler des recommandations dont il juge utiles.

3. N'y a-t-il pas un risque de conflits de compétences avec d'autres institutions?                                                                                                                        

Les dispositions des lois y afférentes ont été prises en compte afin d’éviter des conflits de compétence entre les différentes Institutions chargées de la défense de la démocratie ou des droits de l’homme, déjà existantes, telle que la Médiature et la Commission nationale indépendante des droits de l’Homme (CNIDH).  

Par ailleurs, Conformément aux dispositions de l’article 136 de la Constitution, deux membres titulaires et deux suppléants de la Haute Cour de Justice (HCJ) sont des personnalités issues du Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de Droit.

4. Le HCDDED peut-il intervenir dans le secteur privé ?

Le Haut Conseil est institué pour se constituer en observatoire et balise aux éventuelles mauvaises pratiques dans l’Administration aussi bien dans les domaines publics que privés.

C'est un organe indépendant appelé à superviser notamment l’application des codes d’éthique, de déontologie et des normes de comportement par les titulaires des charges publiques ou tout autre document y tenant lieu dans le Secteur privé.

5. Le HCDDED peut-il être saisi par de simples citoyens ?

Toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou privé non conforme aux principes démocratiques et aux règles de droit peut saisir le HCDDED qui est tenu de donner suite par écrit à toute saisine et de signaler tout comportement contraire à l’éthique à toute Institution ou entité concernée et formuler toute recommandation assortie de mesures concrètes et d’un calendrier, à toute Institution ou instance mise en cause.

6. Y a-t-il une protection des sources ?

Le HCDDED veille à la protection de ses sources. De même, aucune mention permettant l'identification des personnes dont le nom aurait été révélé ne doit figurer dans les documents publiés.

7. Qui sont les membres ?

Le HCDDED est composé de 9 membres reconnus sur le plan national.

Une partie des membres du HCDDED. De g. à d., Fulgence Rabetafika, Pierre Lenoble, Randy Donny et Koera Ravelonarivo.       

- Désigné par le Président de la République : Claude Pagès, entrepreneur, ancien maire de Majunga.

- Elu par le Sénat : Pierre Lenoble Navony, historien, ancien vice-président CT.

- Elu par l’Assemblée Nationale : Fulgence Rabetafika, Commissaire de Police retraité.

- Elue par la Haute Cour Constitutionnelle : Annick Tsiazonangoly, magistrat.

- Elu par la Cour Suprême réunie en assemblée générale : Koera Ravelonarivo, magistrat.

- Elu par la Société civile : Odilon Tatagera, financier.

- Issu de la CNIDH : Anaclet Imbiky, magistrat.

- Elu par l’Ordre des Journalistes : Randy Donny, historien.

- Elu par l’Ordre des Avocats : Roland Ravelontsalama.

8. Les membres disposent-ils d'une immunité ?

Le HCDDED est un organe indépendant. Ses membres travaillent en toute indépendance, et ne peuvent être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés à l’occasion des opinions qu’ils émettent ou des actes qu’ils accomplissent dans l’exercice de leurs fonctions.

9. Combien gagne les membres du Haut Conseil ?

Les conditions et modalités d’attribution des indemnités allouées aux membres du Haut Conseil sont déterminées par décret pris en Conseil des Ministres.

Les dépenses de fonctionnement sont engagées conformément aux principes et règles budgétaires et comptables de la comptabilité publique.

10. Quid de la redevabilité ?

Le Haut Conseil doit présenter un rapport annuel de ses activités à l’ouverture de la première session du Parlement avec copie adressée aux Chefs d’Institutions de l’Etat

Quid de la Haute cour de justice ?

Perspectives – Des rendez-vous obligatoires en 2017

La mise en place de la HCJ et l’organisation des élections territoriales sont les rendez- vous incontournables de 2017 pour la régime de Rajaonarimampianina.

Ce sont des obligations auxquelles l’administration Rajao­narimampianina ne pourra plus se soustraire cette année. Après des mois et des années de tergiversation, celle-ci est tenue de mettre en place la Haute cour de justice (HCJ) et d’organiser les élections territoriales. Aucune excuse, sauf l’absence totale de volonté politique, ne peut expliquer que ces rendez-vous ne soient pas honorés en 2017.
Avec la mise en place de la HCJ, les autorités feront d’une pierre deux coups. Aux yeux de l’opinion publi­que nationale, il s’agira de l’expression de la volonté à ne pas laisser impunis certains hauts responsables étatiques, d’autant que ce sera la première fois, depuis 25 ans que l’institution est prévue par la Constitution, qu’un chef de l’État s’engage sur cette voie. Avec la mise en place de la HCJ, le régime Rajaonarimam­pianina pourra exhiber enfin une preuve concrète de son attachement à l’État de droit et au respect des lois et de la Constitution, même si ces principes ont été foulés au pied, ces trois dernières années.

Attente
Ce sera également un clin d’œil auprès de la Commu­nauté internationale, en particulier l’Union européenne, l’un des principaux partenaires multilatéraux de la Grande île, qui tient beaucoup à ce que cette entité soit installée. Lors du dernier dialogue politique qui s’est déroulé en décembre à Iavoloha, l’ambassadeur de l’Union européenne, Antonio Sanchez- Benedito, a encore rappelé l’importance de la mise en place de la HCJ qui « doit compléter la structure judiciaire du pays ». Il y a un an, l’Europe avait même « sanctionné » le pays en refusant de décaisser une partie de son aide budgétaire, faute de HCJ.
Mais même si les autorités continuent à vouloir avancer à pas de fourmi dans la mise en place de la HCJ, elles ne pourront plus se dérober à l’installation effective de ses membres dès cette année, à moins de vouloir faire preuve d’une mauvaise foi manifeste. Il ne reste, en effet, plus qu’à faire désigner les représentants du Haut conseil pour la défense de l’État de droit et de la démocratie (HCDDED) dont les mem­bres sont presque tous connus, pour que les membres de la HCJ prêtent serment, signe d’une entrée officielle en fonction, le symbole tant attendu par les bailleurs de fonds.

Des membres du Haut conseil pour la défense de l’État de droit et de la démocratie (HCDDED) au banquet d'Iavoloha, vendredi 06 janvier 2017. De g. à d., Odilon Tatagera (représentant la Société civile), Koera (Cour Suprême), Me Ravelontsalama (Ordre des avocats), Lenoble (Sénat) et Fulgence Rabetafika (Assemblée nationale)

Pour ce qui est de l’entrée effective en fonction de la HCJ, celle-ci peut toujours attendre l’inscription du budget de l’institution dans la Loi de finances, d’autant que l’ambassadeur de l’Union européenne a laissé entendre lors du dernier dialogue politique entre l’État malgache et l’Union européenne en décembre, que l’Europe n’exige pas que la Cour soit immédiatement opérationnelle.
Par ailleurs, malgré l’adage, jamais deux sans trois, on voit mal comment l’administration Rajaonarimam­pianina, pourra, une fois de plus, prévoir une troisième échéance aux élections territoriales, notamment régionales. En 2015, quelques mois avant sa « démission-limo­geage », l’ancien Premier ministre Jean Ravelonarivo avait déjà annoncé aux partenaires européens la tenue en juin 2015 des élections régionales. Un an et demi plus tard, le scrutin n’ayant pas eu lieu, l’actuel Premier ministre, Olivier Mahafaly, a à nouveau promis une autre échéance : 2017, même s’il n’a pas donné de mois précis.
La question étant à chaque fois abordée à l’issue d’un dialogue politique avec l’Union européenne, il est clair que le sujet intéresse particulièrement ce partenaire stratégique de la  Grande île. De plus, des élections régionales serviront de consultations populaires à mi-mandat, et permettront de tester la popularité du régime, même si l’histoire a toujours appris que le pouvoir en place gagne toujours les scrutins organisés avant la présidentielle.

Non-respect de la HCC

Malgré l’injonction de la Haute cour constitutionnelle (HCC) qui lui a donné quelques mois supplémentaires au délai de douze mois prescrits par la Constitution pour procéder à l’installation de la HCJ, Hery Rajaonarimam­pianina semble toujours hésiter à mettre en place cette institution.
Trente-six mois après son entrée en fonction, celle-ci n’est toujours pas en place, alors que la Constitution prévoit que « le président de la République, dans un délai de douze mois à compter de son investiture, invite les instances compétentes à désigner les membres qui composeront la Haute cour de justice afin de procéder dès l’expiration de ce délai à l’installation de la HCJ ».
La HCC a, certes, limité les obligations de Hery Rajaonarimampianina des obligations de moyens et non de résultats, elle avait déjà estimé en juin 2015 « qu’il convient de parachever le processus de désignation des membres qui a déjà été commencée ». Trois mois plus tard, elle avance un délai supplémentaire de 18 à 24 mois, évoquant « la pratique constitutionnelle universelle » qui prévoit que « la mise en place des institutions prévues par une nouvelle Constitution, devrait se faire dans un délai de 18 à 24 mois » mais le chef de l’État semble hermétique à toute suggestion.

Lova Rabary-Rakotondravony in "L'Express de Madagascar" du mardi 03 janvier 2017